摘要：行政特区是国家因行政管理的特殊需要，突破本国一般地方行政建制设置所依据的基本原则和要求而设置的特殊行政建制。行政特区的特殊之处在于，其职能和管理体制上不同于一般行政建制政府，在职能上往往较为单一或以某种职能为主而兼顾其他职能。在我国，行政特...
行政特区是国家因行政管理的特殊需要，突破本国一般地方行政建制设置所依据的基本原则和要求而设置的特殊行政建制。行政特区的特殊之处在于，其职能和管理体制上不同于一般行政建制政府，在职能上往往较为单一或以某种职能为主而兼顾其他职能。在我国，行政特区主要包括矿区、工矿区、特区、特别区、工农区、林区、垦区、盐区、山区、管理局等。行政特区相对于一般建制类型的地方政府来说数量较少，国内对于行政特区行政体制改革的研究也比较少。神农架是我国唯一以“林区”命名的行政特区，她拥有丰富的动植物资源和保存完好的森林生态系统，而且具有北半球中纬度地区唯一保持完好的亚热带森林生态系统，对维护长江中下游生态安全及整个华中地区的生态平衡具有重要意义。城镇规划君何方洪认为，以神农架林区为例，研究行政特区的行政体制改革。通过分析国外行政特区的经验，结合神农架林区自身实际情况提出改革建议，对神农架林区的发展和全国行政特区的改革具有重大的理论意义和实践意义。城镇规划君何方洪的最终观点是：一是神农架林区可直接撤林区设湖北省直辖县级市，二是可以将襄阳市保康县、十堰市房县、宜昌市兴山县、恩施州巴东县与神农架林区合并组建神农架地级市。
图一：神农架林区设立地级市设想图
一、行政特区的相关概念及理论分析
要研究好神农架林区的行政体制，首先要弄清楚行政特区和行政体制的相关概念和理论知识。行政特区的研究主要涉及到国家结构、行政区划和行政体制等方面的相关专业知识，清楚相关基本概念和基础理论才能更好的分析行政特区存在的必要性，从而进一步研究行政特区的行政体制。下面就一一加以系统阐述。
（一）国家结构
所谓国家结构形式，是指一个国家的整体与各个组成部分之间的关系。一般而言，国家结构形式分为联邦制和单一制两大类。我国实行单一制国家结构形式的国家，全国只有一部宪法和一个统一的中央政权机关；全国按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府机关，都受中央政府的统一领导。欧美资本主义国家是虽然在政治、文化和思想意识形态上有许多共性，但是在国家结构形式上又有所不同；比如英国是地方自治的单一制国家，而法国则是中央集权的单一制国家，美国、加拿大、德国、巴西、澳大利亚等为联邦制国家。单一制和联邦制国家，在地方行政建制设置中有不同的特点；单一制国家宪法中通常明确规定了各级地方行政建制的具体内容，这种规定的目的在于维护中央统一有效的行政管理；而联邦制国家在宪法中一般不涉及地方行政建制的具体内容，就是为了保持各联邦组成单位的相对独立性。
通常说来，国家结构形式是纵向的，主要是指国家权力在空间上的分布。包括两个方面，一是行政区划，从世界范围来看，原来的一些高度集中的国家和社会主义国家行政区划层级较多，最多可达四-五级，比如原苏联、捷克等；但是欧美国家的层级较少，一般为三级，其中美国是三、二级并存，加拿大只有二级。在我国历史上行政区划以三级为多，在一些王朝建立初期多存在于二级制，但后来又变为三级制。我国宪法中规定一般为省、县、乡三级，但部分中间地级市发展迅速，已经取代过去的的地区行署而成为固定一级。现在我国行政区划一般为四级，但是有的加上县以下区公所或是乡镇以下的管理区，层级可达到五级，是有史以来我国层级划分最多的时期。二是中央与地方关系。比如美国是一个联邦共和国，各州相对独立，各城市独立性也很强，强调各州、各市自治。美国政府的结构大致分为四级：联邦政府、州政府、县政府、市政府（镇、村严格意义上已没有太多政府职能）；各级政府没有从属关系，各级政府只管法律赋予自己的事情。
由此可见，要研究清楚某一个国家的国家结构形式，就必须从两个方面着手研究，首先研究该国的行政区划，把握住它的外部形态；再就是研究该国的中央与地方关系，弄清楚中央权力机构与地方权力机构之间的权限划分，把握住它内在的动态运作机制。在这里现弄清楚中国的国家结构是研究行政特区存在的基础。
（二）行政区划
所谓行政区划，是指国家为了便于对其主权范围内的领土进行分级管理而划分的区域。行政区划的确定，与地理、经济、民族、政治等因素有关，并具有一定的历史继承性和相对稳定性。鉴于行政区划在国家政治生活中的重要性和它对国家政治稳定、经济发展和社会安定所产生的巨大影响，行政区划的确定和变更必须严格按照宪法和法律规定进行。行政区划是国家根据政治统治和行政管理需要对国土进行的划分，属于上层建筑的范畴，是国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映。因此，作为上层建筑的行政区划必然应该根据这些基础要素的变化而做出相应的调整。
近几十年来，由于经济全球化不断发展，公共管理改革逐步推进，许多国家进行了不同程度的行政区划改革。比如英国于20世纪90年代对苏格兰和威尔士地区的地方行政区议会进行了合并；德国统一后在东德地区进行了行政区划改革，合并了很多市县；法国成立了很多市镇联合体；丹麦更是于2007年1月进行了全国性的区划改革。我国近年来也一直在不断推进行政区划体制创新，我国行政区划一般为四级。管理层级和管理幅度构成了行政区划体系的基本架构，是影响行政效能的关键因素，也是行政区划改革的核心问题。管理层级和幅度调整，既影响中央对地方、上级对下级的统领和指导，也影响地方政府的行政效率。在管理层级上，国外普遍实行二级制或三级制；在管理幅度上，近年来形成了一股基层政府合并的浪潮，瑞典、英国、德国、挪威、丹麦、美国、日本、法国等都采取了基层政府合并措施。日本的行政区划分为国家、都道府县、市町村三级；都道府县和市町村都叫地方公共团体，实行地方自治，即按照居民意愿，根据民主原则，实施地方的政治和行政。尽管各国合并的原因不尽相同，但各国都在积极推进中；从它们的经验看，合并要以提高地方政府服务能力为最终目标；方式上要自上而下和自下而上相结合，在职责与功能划分上较为明晰，地方政府间的合作可以作为合并的替代方案等等。由此看来，行政区划对于行政体制的研究至关重要。
（三）行政体制
行政体制是一个宏观的但又有着具体和深刻内容的概念，它首先是一套涉及行政系统或政府系统而非立法或司法系统的体系和制度，而且它不仅包括各级政府自身内部的权力结构，也包括这些权力合理有效运行的一系列制度。行政体制的概念可以从广义和狭义两个方面来界定。狭义的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力划分、机构设置、运行机制等一系列制度的总称。而广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度：公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等的总和。本文将主要讨论狭义上的行政体制。从概念出发来进一步认识行政体制的具体内容。行政职能或者说政府职能是指行政机关在管理国家和社会事务中的基本职责和为社会提供公共服务过程中的功能作用；行政职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础，任何一个政府机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行，否则就有可能导致政府职能的越位、缺位和错位。行政权力是指各级政府机关以及其他履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中所享有的影响力或支配力；权力划分包括以下几方面的内容：一是行政权力在中央与地方各级政府之间的划分；二是行政权力在没有隶属关系的同级政府之间的划分；三是行政权力在同一级政府内各部门之间的划分；四是行政权力在同一部门内各个机构之间的划分。行政组织是行政职能的主体，是行政权力的的载体和外在的表现形式，是政府推行公务达到预期目的所必不可少的工具；行政组织机构设置是按照完整统一、合理分工、协调一致、责权明确的原则，实事求是地设计、建立与行政职能和行政权力相适应的科学高效的行政组织机构。
行政权力的运行是行政权力在各级政府及政府各部门之间进行界分和配置的基础上，行政权力在行政系统内部的运作过程，强调行政权力在上下级政府之间、同级政府之间以及本级政府内各部门之间的运动和行进；行政权力的运行机制是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系。行政运行机制的作用就是在于形成这套制度，并将诸要素联结起来，使行政体制能够长期稳定运转，并发挥其应有的功效。
（四）行政特区
就中国而言，行政特区是指由于该区域特殊的政治和经济环境的需要，在我国统一的国土领域内，根据宪法和法律的规定，专门设立的具有特殊法律地位的，实行不同于一般行政区域政治、经济制度的行政区域。行政特区在其创设的初期，几乎都是实行企政合一的行政管理体制；这种行政体制决定并影响了行政特区行政管理的各个方面，企政合一是一定历史条件下的产物，因此，企政合一的管理体制必将过渡到企政分开的管理体制。企政合一的基本组织形式主要有两种：一种是由企政主管部门在其内部设置专门管理地方行政工作的职能部门来管理地方政务，或者由企业主管部门统一领导特区的政府机构。另一种是采取“两块牌子、一套班子”的形式，即政企分设，合署办公，企业或事业主管部门的领导人同时兼政府领导人，企业主管部门的有关职能部门兼理地方上的行政管理工作。例如神农架林区，在其创设初期，下设的有关科室职能部门，既管企业的各项工作，又兼管地方的政务。作为一个相当于县一级行政单位的行政特区，有的直辖于省政府的领导，有的则属于地级市领导，其它还有省、地双重领导或省辖地区代管等领导体制。
在西方发达国家，除按行政区划设置而划分的具有全面综合管理职能的一般建制地方政府外，还设有许多具有单一功能的专门性地方政府或地方公共机构；它们同地方政府交错并存、功能互补，并与地方政府共同发展，这就是行政特区。比如日本的行政特区只在东京都下设立，它是独立的地方自治体，权限相当于市，但一部分权利（如税收）受到都的限制；东京都下共设立了23个行政特区，全国也只有这23个特别区，和市町村一样，是全国的基层行政区域。而美国的行政特区是为管理某一具体事项而设立的，在美国存在着各种不同的行政特区，如公署区、学校区、公路区、保健区、防洪区、消防区、排水区、防蚊区等，行政特区是为适应管理上的特殊需要而设立的。因此，与一般地方政府不同，行政特区政府的职能不具有广泛性，它一般只提供一种专门服务，少数提供多种服务。美国的行政特区一般是为州法所授权，并相对独立于传统意义上的地方政府。行政特区在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，行政特区是美国数量最多的地方政府单位。美国联邦政府为了鼓励一些行政特区的发展，特别是环境保护区、洪水控制区、排水区、灌溉区等，会对这些行政特区给予一定的财政资助。行政特区这种政府形式的大范围存在，反映了美国政府行政体制中的一个重要特征，就是行政权力的高度分散化以及多个治理机构的重叠管辖。
图二：神农架林区在湖北省位置图
二、神农架林区的历史沿革
（一）神农架林区概况
1、自然环境。神农架林区位于湖北省西北部，西靠巴蜀重庆，东望荆襄，南临宜昌三峡，北瞰十堰武当。根据神农架地方志的记载，“神农架”的正式名称最早见于清代方志。神农架林区是1970年经国务院批准建制、全国唯一以“林区”命名的行政特区，全区面积3253平方公里，平均海拔1700米，最高点“华中第一峰”神农顶，海拔3105.4米。区内拥有一个国家森林公园、一个国家级森林及野生动物类型自然保护区、一个国家地质公园、一个国家级湿地公园，是联合国教科文组织“国际人与生物圈”保护区网络成员和“亚洲生物多样性保护示范区”。神农架林区古老漫长的地理变迁和相对封闭的自然环境，使全区境内蕴藏着丰富的自然资源。一是生物资源：神农架林区是唯一拥有在当今世界中纬度地带保存完好的亚热带森林生态系统地区，森林覆盖率高达88%，保护区内更高达96%，是古老孑遗树种与珍稀濒危动植物的生息繁衍地和庇护所；全区现有森林面积25万公顷，有各类植物3700多种和各类动物1060多种，几乎囊括了东至日本东部，南至西双版纳，西至喜马拉雅，北至漠河的所有动植物物种；二是水能资源：神农架境内地表水资源丰富，全区有玉泉河、当阳河、沿渡河、阴峪河4大水系，年地表径流量22亿立方米；三是矿产资源：现已探明磷、硅、水晶、玛瑙、冰洲石等20多种矿藏，以磷矿为主，储量逾1.5亿吨，且储量集中，品位较高；四是旅游资源：神农架亿万年来形成的亘古地貌与保存完好的原始生态，孕育了众多自然景观，独特的生态旅游资源属垄断性的世界级资源。
2、行政区划。神农架林区现辖6镇2乡、一个国有森工企业林业管理局、一个国家级森林及野生动物类型自然保护区和一个神农架大九湖国家湿地公园（自然保护区管理局、林业管理局和大九湖国家湿地公园均为正处级单位）。6镇2乡主要是指：（1）松柏镇：松柏镇位于神农架林区东北部，是全区政治、经济、文化中心，松柏镇古属湖北省房县陵州（现湖北房县）南山地段；（2）红坪镇：红坪镇位于神农架林区中西部，是全区旅游重镇；（3）阳日镇：阳日镇位于神农架林区的东北部，是神农架林区东部政治、经济、文化中心，林区磷化工业园区、生态农业园区、水电水产示范园区的战略要地；（4）新华镇：新华镇位于神农架林区东南边陲，主要经济收入来源为磷矿开采、中药材种植、家禽养殖；（5）木鱼镇：木鱼镇位于神农架林区南部，有木鱼省级旅游度假区，是神农架林区对外开放的窗口，也是湖北“一江两山”黄金旅游线上的重要节点和游客集散地；（6）大九湖镇：大九湖镇位于林区西北部，地处神农架国家级自然保护区和大九湖湿地自然保护区两个保护区范围内，农林畜产资源丰富，主要发展药材、牧业和旅游；（7）宋洛乡：宋洛乡位于林区中部；（8）下谷坪土家族乡：下谷乡是全区唯一的少数民族乡，共有土家族、苗族、彝族、回族等四个少数民族群众散居，少数民族占总人口的80%以上，其中自然保护区面积占总面积的56%，人口占总人口的54%，“双神线”国际旅游线贯穿全乡，是鄂西生态文化旅游圈的核心区域。
神农架林区林业管理局是林区人民政府的林业行政主管部门，也是湖北省中型一类森工企业，同时也是神农架国家森林公园的管理机关；全局经营总面积201435公顷，林业用地占全区总面积的95.1%，活立木蓄积量为2074立方米，年增长量46万立方米，森林覆盖率88%；林业管理局下设大型国有林场6个（下设1个林业试验站36个管理所102个护林站），林业工作站8个，木材检查站6个，设森林公安分局（下设3个派出所），林业科学研究所，医院学校旅游公司（下设7个宾馆饭店一个景区），建筑机械加工物业管理商贸等13家企事业单位和一个局机关（局机关下设15个科室），全局现有职工1106人。
神农架林区自然保护区的基本情况如下，管理局党委群团工作机构4个（纪委、工会、团委、人武部）；党委行政合署工作机构3个〔党办（局办）、综治办（法制办）、妇委会（计生办）〕；行政工作机构10个〔保护科（林政科、农工办）、组织人事科、计划财务科、宣教科、规划建设科、产业科、天保办、防火办、国合办、接待办〕；另外还设置了1个副总工职位。管理局直属单位4个（森林公安局、科学研究所、神农顶景区管理处、大自然旅游发展有限责任公司）；基层保护、科研、管理单位14个（6个管理所、2个保护站、2个资源检查站、4个森林公安派出所）；保护区内涉及3个乡镇，12个行政村，52个村民小组，1813户，共7246名农民；保护区总面积70467公顷，主要保护对象是亚热带森林生态系统和珍稀动植物。
神农架林区大九湖国家湿地公园位于陕、渝、鄂三省交汇处，是我国唯一远离城市的国家级自然湿地公园，总面积5083公顷，平均海拔1730米，是华中地区保存较为完好的亚高山泥炭蘚沼泽类湿地，2008年林区机构编制委员批准了“三定方案”，核准大九湖国家湿地公园管理局内设机构为三科一室一所（办公室、组织人事科、产业发展科、资源管护科及科研所）。
（二）神农架林区设置的历史背景
神农架林区是1970年经国务院批准，由巴东、房县和兴山三县边缘地带合并而成。神农架建置较晚，走的是先开发后建置的路子。1962年11月2日，湖北省委印发了《关于成立开发神农架林区房县、兴山两指挥部的决定》，据此，兴山县和房县先后成立了开发神农架林区指挥部，两指挥部分别隶属兴山县、房县。
1969年2月8日，湖北省革委会决定成立“湖北省开发神农架林区兴、房两部统一领导小组”，对神农架林区实行军管；6月底，经湖北省革委会批准，将开发神农架林区兴山指挥部和房县指挥部合并，成立“湖北省神农架林区革委会”，属省革委会直接领导；1970年5月28日，国务院批复湖北省革命委员会的报告，批准神农架林区正式建置，属省革委会直辖，在1976年5月划归郧阳地区革命委员会管辖；1983年10月20日，省委、省政府发出通知，神农架林区收归省直辖，要求郧阳地区在1985年2月前向省有关部门办理移交手续；1985年1月11日，省政府通知，神农架林区人民政府从本年2月1日起，由郧阳地区行政公署领导正式归省人民政府领导。
神农架林区林业管理局的设立是1982年5月，根据政企分开的原则，湖北省委、省政府确定，成立神农架林区管理局，归属林业厅领导。1986年12月，湖北省政府发出《关于调整神农架林区管理局和自然保护区管理体制的通知》，林区管理局定为副县级，由林区党委政府领导。1988年8月，湖北省委召开书记办公会议讨论神农架问题，会议对神农架体制问题做出决定：“撤销林区管理局，并入林区政府林业局，机构级别定为副县级，由林区政府统一管理，统一领导。”1992年12月，根据林业部林造批字〔1992〕200号文件批复建立神农架国家森林公园，与林业管理局实行“两块牌子，一套班子”的管理体制，原隶属关系、山林权属和经营范围不变。1996年2月，省机构编制委员会以鄂机编〔1996〕005号批复：“同意神农架林区林业管理局定为中型一类企业，享受县（处）级待遇，管理体制和隶属关系不变。在1982年政企分设之前，林区管理局既是林木企业的主管机关，又承担了林区的地方行政事务管理。
神农架林区自然保护区的设立是1978年9月25日，省革委会批复省林业局报告，同意建立神农架林区自然保护区，在神农架林区管理局下设自然保护处；1982年3月5日在省委、省政府及有关部门的支持下，湖北省人民政府以鄂发〔82〕22号文《关于神农架林区建立自然保护区及有关问题的通知》批准建立了神农架自然保护区；并于1986年，被国务院批准成为国家级森林和野生动物类自然保护区。
神农架林区大九湖国家湿地公园的设立是2003年12月1日，林区人民政府以神函〔2003〕36号文件《关于将大九湖湿地列为区级自然保护小区的批复》，批准建立333.3公顷的区级湿地保护区，大九湖湿地保护工作拉开帷幕；2005年全面启动了大九湖湿地保护与恢复工作；2006年8月国家林业局派出专家组到大九湖进行了实地考察，并于同年9月批准同意建立神农架大九湖国家湿地公园，业务主管部门为湖北省林业厅，行政主管部门为神农架林区党委、政府；2007年3月湖北省机构编制委员会以鄂编发〔2007〕26号《湖北省机构委员会关于设立湖北神农架大九湖国家湿地公园管理局的批复》文件，核定了人员编制60人，为正处级事业单位，工作经费纳入省直部门财政预算。
（三）神农架林区行政体制的发展历程
1、行政区划的变迁。神农架林区行政区划的大致变迁可以分为如下若干阶段：1970年省革委会批准划兴山县5个公社和千家坪药材场，划巴东县3个公社，划房县16个公社和田家山药材场、大九湖农场建立神农架林区；1971年11月，林区革委会成立阳日、盘水、木鱼区革委会；1975年9月，建立红花、宋洛、板仓、松柏（镇）等6社2场1镇；1984年7月1日，林区建立乡（镇）人民政府，将6社2场1镇改建为15乡3镇；1986年1月，神农架林区正式接管由巴东县代管的下谷、板桥、石磨3乡；1992年10月，阳日、古水、苗丰3个乡镇合并组建新的阳日镇，下谷、板桥、石磨3个乡合并组建下谷乡；1993年10月，朝阳乡合并到宋洛乡；1997年5月5日，林区人民政府撤销神农架林区红花乡，合并到神农架林区木鱼镇；1999年6月，林区党委、政府决定改田家山乡为红坪镇；2000年6月，原盘水乡与松柏镇合并，称松柏镇；同年6月18日，将原长方乡与宋洛乡合并为宋洛乡；2001年3月，撤销红花镇，将原红花镇的行政区域划归木鱼镇管辖，撤销官封乡、红举乡、板仓乡的行政区域划归红坪镇管辖，撤销东溪乡，将原东溪乡的行政区域划归九湖乡管辖；2009年1月，以原新华乡的行政区域为新华镇的行政区域。截至2021年12月，神农架林区下辖6个镇，2个乡，有松柏镇、阳日镇、 木鱼镇 、红坪镇、新华镇 、九湖镇、宋洛乡 、下谷坪土家族乡 。65个行政村，1个国家级森林及野生动物类型自然保护区管理局，1个国家地质公园，1个国家森林公园，1个林业管理局，1个大九湖国家湿地公园。由此可以看出，神农架林区行政区划的变动是比较频繁的，这对于神农架林区的行政体制设置有一定的影响。
2、1970年之前的行政体制。1970年之前的行政体制主要是指神农架林区成立之前的行政体制，1954年至1970年期间处于建国初期，是基本完成社会主义改造并开始全面建设社会主义时期。1962年11月2日，兴山县和房县先后成立了开发神农架林区指挥部，以伐木的方式对神农架进行开发，两指挥部分别隶属兴山县、房县。1969年2月8日，湖北省革委会决定成立“湖北省开发神农架林区兴、房两部统一领导小组”，对神农架林区实行军管；6月底，经湖北省革委会批准，将开发神农架林区兴山指挥部和房县指挥部合并，成立“湖北省神农架林区革委会”，属省革委会直接领导，在这期间由于文化大革命的影响，神农架的生产全面停滞。1970年5月28日，国务院批复湖北省革命委员会的报告，下达国发〔1970〕47号文件批准神农架林区正式建置，属省革委会直辖，是我国唯一以“林区”命名的省辖行政区。在1970年之前，神农架林区分属于巴东、兴山、房县政府管理。
3、1970年之后的行政体制。神农架林区在1971年划归宜昌地区革命委员会管辖，并于1972年3月复归省辖并成立中共神农架林区委员会，在1976年5月划归郧阳地区革命委员会管辖，1980年11月，省政府批准成立了神农架林区人民政府，撤销了原有的神农架林区革命委员会。1983年10月20日，省委、省政府发出通知，神农架林区收归省直辖，要求郧阳地区在1985年2月前向省有关部门办理移交手续。1985年1月11日，省政府通知，神农架林区人民政府从本年2月1日起，由郧阳地区行政公署领导正式归省人民政府领导。1980年神农架林区政府机构设置初具规模，但属草创阶段，不能认为是很科学的；机构设置简单笼统，职能定位不清；作为系统的政府内设机构，它不能覆盖政府所应该管理的全部事务，同时也缺少综合协调和监察监督的机构，因而缺少应有的科学性。之后林区政府机构的设置不断增加，并趋于完善，与1980年政府机构相比，不仅数量增加了，更重要的是增设了综合、协调、监督机构。现在的政府机构设置更接近于科学、合理，门类齐全，比较能够适应现代化建设的需要。
图三：神农架林区在湖北省的区位图
三、神农架林区行政体制的现状与存在的主要问题
（一）神农架林区行政体制的现状
神农架林区的行政体制现状，可以从纵向和横向角度来研究。纵向行政体制表现为行政组织的层级化，是按等级原则，对行政权限和职责进行垂直划分。对神农架林区政府而言，主要是指省政府与神农架林区政府之间的行政体制关系。横向行政体制表现为行政组织的部门化，是按管理目标、管理对象的内容和性质，对行政权限和职责进行横向划分。主要是指神农架林区政府内部的行政体制关系、神农架林区与周边地（市）州之间的行政体制关系。下面就此一一分析：
1、神农架林区政府与省政府之间的关系
（1）职能关系。湖北省政府的主要职能是综合协调、检查监督和社会保障。省政府为了保证宏观调控到位、政令通畅，在目前的纵向行政管理体制下，主要依靠以下三种手段加强纵向管理：一是控制人事权，省（党委）政府实质上决定林区党委（政府）主要领导的任命权。林区党委、政府、人大、政协四套班子的领导成员人事档案是由省政府组织部管理；二是控制财政权，在目前分税制下，财政收入层层向上集中，而事权却层层向下转移，省政府通过专项资金、一般预算向下转移，资金转移过程就是一个控制的过程。三是实行派出机构，即设置垂直管理部门。它是指省政府向其管辖的各地区派出垂直管理机构，授权后者负责管理一定区域该事务。
神农架林区政府的主要职能是发挥生态林业保护和管理的职能；包括：一是推进生态保护建设和积极争取国家生态补偿政策，开展天保工程、退耕还林、野生动植物保护等生态基础工程建设，实施国家重点公益林、省级公益林补偿项目。二是推进旅游产业建设，打造鄂西生态文化旅游圈核心板块，大力推进旅游资源整合和资产重组。紧紧围绕“旅、农、林”产业链建设和农业增效、农民增收目标。三是推进产业建设和民生建设，规划建设生态产业园和引导招商引资，加大公共基础设施建设，促进就业和加大教育投入。四是完善监察执法机构，着力推进法治建设，深入推进政务公开和公共企事业单位办事公开，积极开展农村社区试点建设，提高普法水平。
（2）机构设置。政府机构设置就是指政府在执行行政权力的过程中，所必需的工作机关、单位和内部组织的构建。就中国政府而言，就是指各级政府除领导机构以外的所有办事机构。湖北省政府与神农架林区政府相对应的政府办公室和各个委、办、局等机构的体制设置系统庞大，省政府执行行政事务繁多，机构设置相较于地方政府要更多一些。为了简明扼要的分析，就以林区林业局与省林业厅为例来分析一下省政府与林区政府之间的关系。神农架林区与十堰市相邻，并且两个地区的发展紧密相关，以下通过对十堰市林业局、神农架林区林业局与省林业厅的上下关系的对比，来分析一下神农架林区同其他（地）市、州政府与省政府关系的不同。
通过对比关系可以得出十堰市林业局以管理市内林业一般行政事务为主，而神农架林区林业局管辖的业务部门繁多，从国有林场到一般的林业办事机构，行政事务繁多，林业管辖区域较广，职能多样化。对于一些特殊的林业事务（包括神农架林区行政体制改革研究林业局、自然保护区和大九湖国家湿地公园）归省林业厅直管，那么林业局、自然保护区和大九湖国家湿地公园的事务就可以直接上报，不通过林区政府。与其他（地）市、州相比，林业局与省政府林业厅关系不一致，这种由于政府职能不完备，与周边（地）市相比关系不对等的情况存在。
2、神农架林区内部机构之间的关系
神农架林区政府是由一些政府职能部门组成，每个职能部门内部又是由比其低一级的众多部门组成，这些部门为政府负责提供各种公共事务和社会管理。政府首先将公共事务按照一定标准分类，比如政治职能、经济发展和调节职能、社会管理职能、公共服务职能等，之后设置一些决策部门，负责对各类事务进行规划和决策，然后把执行权交给具体执行部门。神农架林区政府在管理社会事务过程中，体制设置主要体现在：神农架林区区党委是决策部门，区政府是执行部门，人大是监督部门，政协是民主协商部门。检察院、法院是执法部门。这种体制设置的特点是：提高事务执行环节的专业化、减少部门间协调成本、制约部门权力利益化。
以政协为例，与其他（地）市、州相比，神农架林区政协发挥的作用是：一方面要参与政府决策和发挥政协的民主监督等工作；另一方面还要联系党外人士、林业管理局、自然保护区管理局、大九湖湿地公园管理局、木鱼旅游度假区管理委员会等多个部门的工作，发挥的作用不同。在机构设置和人员配置方面，神农架林区的机构设置主要偏向林业机构设置，这在行政区划里面就可以体现出来，神农架林区政府除了直接管辖五镇三乡之外，还统管一个自然保护区、林业管理局和大九湖湿地公园，说明机构设置偏向林业。而人员配置也主要集中在林业部门，从十堰市政府和神农架林区政府统计数据就可以看出；十堰市林业局行政编制57名，而神农架林区林业局行政编制达101人。说明林业局机构庞大，行政机构设置繁多。相较于其他（地）市、州政府，政府职能单一，以林业生态保护为主，这也制约了神农架林区机构设置的发展完善。
3、神农架林区与周边（地）市、州政府之间的关系。神农架林区与周边市区的合作项目较少，基本上都是各自发展。尽管地方政府间合作有着广阔的空间，但由于神农架林区开发建置较晚，与其他地方政府之间开展合作的时间较短。与神农架林区接壤的周边市区有：十堰、宜昌、襄阳、恩施土家族苗族自治州和重庆。与周边地区的合作主要是旅游项目，包括：与武夷山连通生态公路，与宜昌开展旅游合作，向武汉8+1城市圈免费发放旅游消费券以加强与武汉城市圈的旅游合作等，通过与周边城市开展合作，推动鄂西生态旅游圈建设。
（二）神农架林区行政体制存在的主要问题
一方面因为神农架林区地处鄂西山区，发展落后，相对其他地市交通不便，信息交流不通畅，与省府武汉距离较远，联系不够密切，交流相对较少。另一方面表现在行政级别划分不清，比如神农架林区党委书记、林区区长、人大主任、政协主席是副厅级干部，而下面各个直管部门的局长都是科级干部，行政级别划分不一致。以林业局为例，林业局机构级别为副县级，由林区党委政府领导，一方面接受林区政府的领导，而另一方面归省林业厅直接领导，就会出现管理和协调管理如何分工的问题。另外，林业管理局既是当地林木企业的主管机关，又承担了地方行政管理事务，存在着管理事务交叉重叠，政企不分等问题。还可能导致人大对林业局监管不到位，破坏了林区政府执行行政权力的统一规划和权威。
图四：神农架林区分乡镇图
四、中国行政特区改革的方向
通过以上对国外行政特区的理论经验进行总结，可以为我国行政特区的发展提供经验借鉴，结合我国实际，将国外行政特区的理论运用到我国的改革实践中来。我国行政特区的改革方向：
（一）行政特区应适度发展
从以上分析，不难发现：将来行政特区可能会逐步接近一般的行政建置，但行政特区仍旧是是地方政府体系结构中不可缺少的一种安排。中国可以在边远地区设置行政特区，加强统一管理，可以适度发展行政特区。以美国为例，美国政府为了响应诸如控制污染、保护土壤和城市更新等联邦援助计划，会特别设立环境保护区、洪水控制区、排水区、灌溉区等行政特区，并向这些地区拨款，鼓励这些行政特区的设立和发展。除此之外，行政特区的组织和结构没有固定的模式，行政特区要么独立要么依附于另一个政府单位，独立的行政特区由公众选举产生的委员会所管理；依附的行政特区则由别的政府单位所组织而不是由市民所创建，其委员会由州、县、市、镇这些单独或联合组织行政特区的单位选择，即由各级政府官员任命。而中国的行政特区也可以成立诸如此类的委员会来实施管理。
（二）行政特区设置应合法化
中国可以为行政特区的建制、改革提供立法、司法制度支持，促使行政特区存在合法化。美国良好的立法与司法制度，是行政特区能够有效运转的基础性条件，美国在立法方面，行政特区政府的决策主要不是立法行质的，而是行政甚至公共企业性质的，要在具更高审议性决策的约束当中进行。在行政特区的运作中，也可以看到美国司法调控的重要性。例如，在行政特区官员的选举中，是否要严格遵循区内公民一人一票的原则，哪些情况下可以有例外，这个问题，通过司法判决发展判例法进行解决，这样就有助于决策和监督的公正、公平，而中国的行政特区改革也可以朝着这个方向发展。通过比较充分的调查研究，制定行政特区设立办法或指导意见。
（三）行政特区设置的政策支持
首先是对行政特区的设立条件、审批程序、机构设置、人员编制、行政级别、治所安排等事项作出具体规定。传统的行政区划理论认为，人口是行政区划基本和主要因素，没有居民就不需要和不应当设置行政建制，这种观点已经不适应时代的发展需要，人口只是一般行政建制设置的基本和主要依据。引入行政特区建制，只以特殊行政管理需要为依据，可以不考虑人口因素，政权机构设置亦可根据发展需要调整，比如我国的卧龙自然保护区、长城保护区也是一种特殊的行政建制，类似于行政特区，如果在政策上给与支持，则有广阔的发展市场。其次是财政上的支持。美国是所谓的州内单一制，但地方政府包括行政特区，是独立的实体，有独立的财政权力，其官员也主要是出于选举，而非行政任命。一般的地方政府单位在税收和财务方面受到限制。建立行政特区则可以规避州政府对市政债务或税收施加的限制，例如制定确定的税收额和债务额，对行政特区的发展提供财政支持。通过以上分析，可以看出中国行政特区还有广阔的发展空间，应加大对行政特区的改革。
五、神农架林区行政体制的改革建议
（一）神农架林区长期存在的必要性
相较于其他行政特区而言，神农架林区有其长期存在的必要性，将继续采用特殊型建制。一方面对于其他的行政特区，比如说矿区，一旦开采完或者改制合并之后就会失去存在的必要性，而神农架林区作为重要的林业生态保护地区，具有重要的生态战略地位，长期保护和发展好神农架林区具有重大的现实意义。与此同时，将行政特区这种特殊的行政建制运用到中国的行政区域建制镇中，是一种顺应社会发展的必然趋势，在一些自然保护区和偏远边疆地区采用行政特区的行政管理方式，将有助于政府的行政建制和行政体制的完善，行政特区也是一种完善公共服务的有效手段之一。
神农架是全国闻名的重要生态地区之一，拥有十分丰富的动植物资源和保存完好的森林生态系统，而且具有北半球中纬度地区唯一保持完好的亚热带森林生态系统，对维护长江中下游生态安全及整个华中地区的生态平衡具有重要意义。因此，具有长期存在的现实性和必要性。
（二）坚持和发挥神农架林区生态林业保护职能
继续坚持和发挥好林区生态林业保护和管理职能是神农架林区行政体制改革的基础性工作，也是神农架林区政府的首要任务。包括以下内容：
1．协调旅游开发与林业保护的关系。政府首先要协调好旅游资源开发与林业生态保护之间的关系，对旅游资源进行合理的开发，限制旅游人数的增加速度，避免对原始生态和景观造成人为的破坏。不能一味的以追求旅游经济跨越式发展为目标，要兼顾自然环境的承载限度和能力。其次政府要通过设立相应的林业管理机构、监察执法机构、服务性机构等来实现完善政府的林业保护管理职能。其中服务性机构是指以林业保护为主，设立动植物科考机构和野生动植物保护机构。政府在发挥职能转换的过程中，对于限制神农架林区林业保护、管理的阻碍因素，国家应出台相应的扶持性政策加以解决，主要是对经济建设提供财政支持，加大扶贫项目的投入和经济援助；最后要实施磷矿石利用“以奖代补”机制，引导企业推进清洁生产。
2．建立科学的考核评价机制。一是通过公众参与，媒体舆论参与，改变现有单纯以政绩为标准的考核机制，引入科学、多元机制对官员定期进行考核。二是改变林区党委和政府的考核指标和方式：要加大环境、人民群众意见、干部评议、政府满意度等多方面的考核，适当扩大人大、群众对主要领导的评价和罢免的权力。要发挥好人民群众对政府的考核、评价和监督力量；成立环境保护委员会，强化环境监管，积极推行排污许可证制度，黄磷排放总量控制，提出意见，进而向政府、新闻界、司法机构、商会和行业协会反映意见，利用民间的力量监督企业和个人行为，对包庇企业和个人的干部要严格彻查。定期对政府相关干部进行民意考核，对不称职的干部进行批评和清退。
3．人大应充分发挥监督的作用。多关注食品安全、住房土地使用、环境污染、安全生产、劳动就业等社会问题，将这些问题带到人大会议上，调查情况，让广大群众和干部献言献策，进而采取措施解决问题，让林区群众对当地政府和部门形成制约和监督。对于社会问题加以关注，加大对企业排污费的征收强度，形成节约和深度使用资源、鼓励开拓新资源和低资源消耗的保护发展模式。对企业主依法纳税、保护环境等方面进行记录和联网，建立诚信档案，约束和规范生产者和经营者的行为。例如，对于私自开采、乱开乱挖的磷矿企业和一些随意设立水电站的企业主可以通过新闻舆论进行曝光，加以整改。如果未执行的企业，则由相关的行业协会和商会出面提出警告，告知整改意见，情节严重的应告知相关部门采取行政处罚和罚款等措施加以整改。
4．完善生态补偿机制。对神农架林区生态补偿机制进行长期、系统规划，发展有机生态农业，因地制宜，对农民提供就业指导。生态环境只能稳定而不能产生生计方式，社会环境对生计方式的形成更具影响力。神农架林区政府协同有关部门帮助农民实现现代生态型农业的发展模式，加大投入发展现代生态型农业，包括加快推进蔬菜、茶叶、中药材、干果、畜牧业五大板块基地建设，发展高山无公害蔬菜、茶叶、中药材、干果、烟叶种植等生态型农业项目，不断完善场乡联合机制，使林下产业发展迅速，资源优势得到发挥有效调动生产要素。除此之外，向青壮年劳动力提供完善的就业指导和岗前培训。优惠的创业政策可以帮助农民提高创业能力。引导和帮助失地农户积累资产，构建促进财产性收入增加的征收、补偿与安置政策，建立长期生态补偿联动机制，保证农民财产性收入的增加。
图五：神农架林区主城区图
（三）完善行政体制
实现行政体制改革，最重要的是理顺政府间的关系，主要包括神农架林区政府与省政府的关系、林区政府内部关系、林区政府与周边（地）市州的关系。
1．省政府与林区政府关系。首先要保持省政府与林区政府之间的政令畅通。一方面要加强与省政府的交流联系，加大对交通建设的投入；另一方面要协调好省林业厅、林区政府分别与林业局、自然保护区、国家湿地公园之间的关系，摆正位置。作为政府的组成部门之一，林业局应根据时代的需要，适时精简机构设置和人员配置，以促进部门内部高效灵活的运转，减少行政成本，提高行政效率。其次要加强地方管理，减少省垂直管理。对于自然资源、生态环境、安全生产等具体的事务管理运用民主法制的综合运行机制来进行管理；公民通过诉讼对政府行为有所制约，通过这些方式能解决问题的，不要事无巨细，都由政府来管理；因此，自然资源、生态环境等事务不应当由省直接管理，而应该下放给林区政府，充分发挥民主机制。
最后要理清干部行政级别，对于与其他地市州不相符的行政级别划分加以改正，上级部门比如林区党委书记、区长、人大主任、政协主席是副厅级干部，而下面各个直管部门的局长可以划为副处（县）级干部，这样才能与其他（地）市、划分相匹配。
2．林区政府内部关系。一方面林区人大、政府、政协应合理分工，建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的制衡机制。在事务的管理上，人大应该发挥监督政府的作用；政府应进行具体的落实管理，政协起到应有的民主协商作用。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界明晰的要求，使政府及组成部门主要负责落实，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。另一方面要加强法制建设；改革开放以来，在经济运行和社会管理中，地方政府对污染企业进行保护，由于地方政府的不作为，缺少对违法违规企业的处罚监管，导致一些生态破坏和环境污染现象越来越严重。比如林区一些企业主大量开采矿藏等生态资源，违背了生态可持续发展，还有一些企业和个人私自设立水电站，导致河水断流、生态环境遭到破坏等等。面对政府的不作为现象，应该采取一定的措施加以遏制，另一方面要保持政务公开和透明，腐败的几率就会大大下降，人民群众将更加拥护党和政府，形成一个公正正义的司法体制。
3．林区政府与周边（地）市州的关系。加强林区政府与周边地方政府间的合作。建立地方政府之间的合作机制已是时代的需要，具体建议包括：首先要进一步探索创新合作方式，政府及其部门签订促进地区合作、加强经济协调的协议，包括行政协定和区域公约，建立制裁合作过程中违约或违法行为的机制，比如神农架林区作为“鄂西生态旅游圈”组成成员之一，与十堰、宜昌、恩施州创新合作方式，建立旅游长期合作公约，共同促进旅游业的发展；其次要完善合作组织机制，建立一个各级政府普遍认同的跨区域的合作组织，主要职能有协调和实施跨区域的重大基础设施建设、资源开发、生态环境保护以及生产要素流动等问题；比如可以与襄阳、十堰加强农业合作，联合建立汉江农业合作特区，便于农业生产和运输，促进农业增产和农民增收。再次要加强省政府在合作过程中的协调作用；引导各地区制定长期发展战略；最后要发挥好非政府组织在促进合作方面的作用，为减少冲突创造外部条件。林区政府与周边地方政府间合作协调机制的建立，有利于促进各地区资源配置的优化、促进各地区产业布局的合理化，有利于缩小地区差距、平衡地区经济发展和提升政府能力。
图六：神农架林区位置图
（四）调整机构设置
1.完善林区机构设置的科学化，合理化。不同层级政府间，一些事务的管理在上下关系方面要遵循一致性和相同性的原则，相应的按领导职务层次划分的干部级别也应保持上下的一致性。比如一些事务按照各级政府的上下事务分工和管理对象的特殊性，机构要差别设置，对于一些人少地广的山区就没有必要设置太多具有工业化、城市化特征的政府管理机构，保证机构设置的科学合理。其次要将干部的行政级别设置规范统一；将政府直管的局级干部从科级调整为副处（县）级，与林业局的局级干部保持一致，这样一方面有利于林区政府行政权力的统一规划和权威，另一方面与其他地市州在行政级别设置上保持一致，提高干部的积极性。
2.进一步规范机构管理方式。一是机构设置要与财政预算体制改革联动。过去行政机构改革在精简和膨胀之间恶性循环，很大原因与机构设置方面的组织人事编制体制有关。行政机构和人员怎样控制，关键是政府支出中公务支出的比例占多少、能不能控制的问题。政府应保证机构管理方式的规范化，首先要形成财政资源合理用于公共服务，特别是民生的格局，扩大财政支出的透明度，每年制定报表，详细列出三公支出、民生事业支出、人员工资支出、其他公用支出和其他支出的详细情况。二是机构设置改革要与人大制度的改革和完善联动，要完善人大、政府之间的预算审查、批准和监督制度，减少不必要的机构设置，以节约政府机构开支。大力推进增收节支，强化税收征缴入库和金融支持林区发展工作。比如各部门特别是林业系统每年向政府递交详细的人员编制表和财政支出表，加强监督，使机构管理规范化。
图七：神农架林区卫星图
（五）或采取设立建制市模式设置——神农架市
方案一：参照湖北省内的仙桃、潜江和天门三个省直辖县级市模式，直接将神农架林区改设为湖北省直辖的县级市——神农架市，行政区划为县级市，行政级别为副地厅级，与目前的行政区划范围和行政级别保持一致。
方案二：将襄阳市保康县、十堰市房县、宜昌市兴山县、恩施州巴东县与神农架林区合并组建神农架地级市，神农架地级市管辖神龙架区、保康县、房县、兴山县、巴东县等“一市辖区、四县”。行政区划为地级市，行政级别为地厅级。
